□　本报记者 任红兵 文/图

■核心提示
　　我市乡镇撤并为区域经济发展带来良好机遇的同时，也带来诸多的问题和困惑：有的乡镇撤并范围过大，导致管辖区域过大，带来了管理上的困难，出现了管理缺位的情况；有的乡镇撤并后，人员的分流和安置成为工作的难点；最为突出的问题是被撤并乡镇的原有固定资产出现了不同程度的闲置和浪费；现行的乡镇财政体制仍有许多不相配套的情况。这一切都成为进一步改革的障碍。如何突破这些障碍，是不能不引起重视的问题。

乡镇撤并之痛　　

　　华宁县原宁州镇在撤并前下辖4个办事处，主要分布于县城内，将城郊乡与新城乡合并后，新的宁州镇成为一个大镇，其管辖区域包括坝区和较为偏远的山区，这无疑给行政区域管理带来了困难。　　
　　“乡镇撤并范围过大，管辖的范围也随之变大，过去可以就近在所属乡镇解决的问题，现在则需由距离较远的新乡镇解决，这是一个困难；从另一角度看，由于管辖范围增大，如原宁州镇下辖4个办事处，面积仅有10多平方公里，现在辖270个村委会，显然工作难度增大了，同时带来了管理投入过高、人员管理困难等新问题，还有可能出现管理不到位的情况。”宁州镇一位负责人说。　　
　　江川县的乡镇撤并工作在制订方案时充分考虑了历史沿革、山川河流、民族习惯、风俗习惯，因此区划调整进行得比较顺利，但由于调整幅度较大，仍不可避免地出现一些问题。“这是改革必然带来的一种阵痛”，江城镇党委书记罗跃岗认为：“有的乡镇调整前是当地的政治、文化和经济中心，调整后随着乡镇政府的撤销，这一优势不复存在，在一定程度上影响了当地的经济发展。比如龙街镇，过去赶街天是十分热闹的，镇政府撤销后就变得冷冷清清了，当然，从长远的发展看，这只是一种暂时的现象。”
　　乡镇撤并带来的另一隐痛就是被撤并的乡镇存在不同程度的资产闲置和浪费情况。原龙街镇政府办公楼先后投入300多万元建成，撤并后房价回落，最后以相对较低的拍卖价格转给一家民营企业。类似情况在其他被撤并的乡镇同样存在。　　
　　“撤并前有的站所多方筹资建盖了办公楼、宿舍楼，由于乡镇政府的撤销，导致其经济价值随之走低，有的甚至出现无人问津的情况，这样就有可能造成固定资产的浪费。”江川县民政局办公室负责人说。
　　记者在调查中发现，乡镇撤并之后，被撤并乡镇普遍存在原有固定资产贬值同时又难以处置的情况。尽管有的可以拍卖、有的可以租赁，但都不同程度地贬值。
　　如何妥善处置被撤并乡镇的闲置固定资产，成为乡镇撤并工作中的一个难题。对此，华宁县有自己的做法，县财政局综合科一位负责人告诉记者，在乡镇撤并工作开始后，华宁即成立了一个资产管理公司，将涉及到的各类资产交由该公司处置。她认为，采取资产管理公司的形式相对要合理一些，同时也避免了区划调整后资产处置的混乱和不规范。
　　在乡镇撤并中，各个站所的合并也带来了不同层面的问题。有的站所原来一直都有上级主管部门，并入“中心”后，尽管编制人员少了，机构也得到精简，但在涉及到具体的工作方面时却又出现了新的问题。比如林业站，撤并后牌子和公章都已封存，如果有什么项目需要与上级有关部门协调只能以“中心”的名义，因为“中心”是一级独立的法人单位，这就导致上级有关部门的配套资金难以划拨，究竟是划拨给“中心”还是划拨给已不存在的“林业站”呢？显然，这一问题在一定程度上影响了相关工作的开展，随着时间的推移，这种矛盾也越来越突出。

人员分流的困惑

　　乡镇适度合理的调整进一步理顺和规范了乡镇管理体制，精干了乡镇干部队伍，符合机构改革“精简、效能、精干”的原则，有利于减少财政供养人员、减轻财政负担，有利于建设一支高素质的乡镇干部队伍，真正实现“小政府大服务”的社会发展要求。　　
　　“我们在制订方案时首先考虑的就是干部分流和安置的问题，最主要的一个原则就是稳妥顺利地实现人员的分流和安置，从操作下来的情况看，这一目的是达到了，没有出现大的问题。”罗跃岗说。
　　江川县人事劳动局编办副主任王兴堂告诉记者，在区划调整中，原机关公务员编制有302个，新定编213个，比原来减少了89名，精简率29.47%；原乡镇事业单位（站所）编制156个，减少107个，减少了68.59%。　　
　　乡镇撤并后，人员的分流按照“公开、公平、公正、择优”的原则，采取竞争上岗的方式进行新的考核录用，其他分流方式还有退休、离岗退养、自愿辞职等。“实际上，从公务员这一块看，分流的困难不是太大，因为都有岗位可以调整，有的经考核后录用到新的乡镇政府工作，有的调整到有空缺的乡镇，被撤并乡镇的部分主要领导则调到县里任职。”王兴堂说。
　　乡镇上的七站八所由于大多是事业单位编制，在合并为“五大中心”后，相当一部分人员的去向成了问题。“通常的做法是清退全部临时工和招聘人员，符合条件的办退休手续。分流了这一部分人后，余下的有的自愿辞职，有的则待岗。从分流的角度看，最后这一部分难度较大。”江川县人事劳动局主任科员杨从高说。　　
　　“乡镇撤并工作中的难点之一就是人员的分流和安置”，江川县委组织部副部长吴正顶认为：“从江川县的区划调整看，总体上还是平稳的，这主要得力于县委、政府领导的重视，同时也是在充分调研和广泛征求意见的基础上进行的。因此，干部分流安置做到了平稳有序。但客观地说，仍存在渠道不广、办法不多的问题。”
　　从记者的调查来看，乡镇撤并所带来的一个最主要问题就是人员的分流和安置，这一困惑始终存在于乡镇撤并的工作之中。究其原因，一是人员分流安置的不平衡性，公务员的分流安置优势明显，而事业单位的人员分流困难较大；二是由于受经济条件的影响，分流的渠道并不广泛，这是尤为突出的问题。　　

呼唤改革推向深入

　　“行政区划调整后，江城镇紧紧围绕建设生态农业大镇和文化旅游名镇两大目标，将充分发挥区位、资源、产业、人才等优势，抓住机遇，加快发展，不断取得新突破。”对江城镇的未来，罗跃岗显得很有信心。　　
　　但他也表示出忧虑：“乡镇撤并客观上为区域经济的大发展带来了好机遇，但是由于现行乡镇财政体制尚有与经济发展不相适应的矛盾，这同样给区域经济的发展带来困难，因此，要认识到乡镇撤并不仅仅是农村基层综合改革的一项重要内容，还必须加快乡镇财政体制的改革，使改革的各项政策得以配套完善，将改革推向深入，只有这样才能解决更深层次的问题。”
　　乡镇财政比较困难已是不争的事实。近年来，为切实缓解县乡财政困难，我市加大了对县区的转移支付力度，将支出的重心向县乡倾斜、向“三农”倾斜，基本建立了覆盖全市城乡的公共财政体系。
　　2003年，市级补助县乡支出13.9亿元，2004年达到17.9亿元，占市本级财力的74%，使县乡基本实现了“保工资发放、保机构运转、保社会稳定”的目标。结合我市实际，市政府将提出《玉溪市关于改革乡镇财政管理方式实行“乡财县管乡用”的指导意见》。“《意见》的核心在于巩固农村税费改革的成果，切实保证农民减负，进一步解放和发展农村生产力，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面发展。”市农村税费改革领导小组办公室有关人员说。　　
　　根据省政府的部署，玉溪将作为全省农村综合改革的试点，在全市9个县区76个乡镇选择部分乡镇实行“乡财县管乡用”的试点改革。“乡财县管乡用”将保持几个不变的原则：一是乡镇预算管理权不变；二是资金所有权和使用权不变；三是财务审批权不变；四是保障农村基层政权正常运转原则不变。事实上，通过进一步调整和完善县乡财政管理体制，可以调动乡镇财源建设的积极性，促进乡镇依法组织收入，不断加强乡镇财政管理，规范乡镇财政收支行为，防范和化解乡镇债务风险，从而更好地维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县域经济的健康发展。
　　按照市政府“全面深化农村综合改革试点工作”的要求，要进一步深化乡镇机构改革，努力建设服务型、法制型政府，同时严格控制乡镇编制，改革和整合事业站所，妥善安置分流人员，唯有如此，才能使改革的成果最大化。